Catastro

José Alfredo Caballero Gea

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A) Descripciones catastrales y realidad inmobiliaria, correspondencia

a) Preámbulo de la Ley 11/2021, de 9 de julio

XII. La correspondencia de las descripciones catastrales con la realidad inmobiliaria constituye el propósito central de la gestión que desarrolla la Dirección General del Catastro; lo que exige la disponibilidad de los procedimientos más eficaces para tal fin, a los efectos de que la información catastral responda a los principios de generalidad y justicia tributaria.

En esa línea, en primer lugar, se amplían los supuestos de incorporación de nuevas construcciones y alteraciones mediante comunicación de Administraciones Locales y entidades gestoras del Impuesto sobre Bienes Inmuebles sin necesidad de que se obliguen por ordenanza fiscal, en lo que se refiere a actos sujetos a licencia o autorización administrativa. Igualmente, se habilita un régimen adicional de comunicaciones en virtud del cual la información suministrada por deber de colaboración queda amparada por la exención de la obligación de declarar, siempre que se cuente con toda la documentación acreditativa de la correspondiente alteración.

En segundo término, se trasladan los efectos del procedimiento de subsanación al momento en el que la Administración Tributaria tiene constancia de la discrepancia entre descripción catastral y realidad, y se da eficacia a los actos dictados en los procedimientos de declaración, comunicación, solicitud, inspección y regularización catastral desde la fecha de los hechos, actos o negocios originarios facilitando el ajuste a la evolución de la realidad inmobiliaria.

Finalmente, se adapta la regulación del valor de referencia de la Dirección General del Catastro, para dotarlo de mayor rigor, precisión y seguridad jurídica en su determinación.

B) Pieza clave de nuestro sistema tributario

El Catastro Inmobiliario se erige en pieza clave de nuestro sistema tributario como Oficina administrativa en la que se tiene constancia de todos los bienes inmuebles, así como de sus características, ya sean urbanos, rústicos o de características especiales, en relación con la ulterior gestión tributaria relativa a aquellos impuestos, tasas o contribuciones especiales cuya base imponible tenga relación con esa Oficina.

C) Registro administrativo, visión global

El Catastro es un registro administrativo en el que se describen los bienes inmuebles, cuya información se pone al servicio, entre otros, de los principios de generalidad y justicia tributaria (artículos 1 y 2 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI). El Catastro contiene una descripción física de las fincas, y “per se” no atribuye derechos, constituyendo un registro administrativo dependiente del Ministerio de Hacienda en el que se describen los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales, en los términos prevenidos en el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.

Las competencias en materia catastral corresponden al Estado, que se ejercen por la Dirección General del Catastro, directamente o a través de las distintas fórmulas de colaboración que se establezcan entre las diferentes Administraciones, entidades y corporaciones públicas (artículo 4 TRLCI).

Las titulares catastrales, esto es, las personas naturales o jurídicas que ostenten sobre un bien inmueble el derecho de propiedad, una concesión administrativa o un derecho real de superficie o de usufructo (artículo 9.1 TRLCI), tienen el deber de colaborar con el Catastro, suministrándole cuántos datos, informes o antecedentes resulten precisos para su gestión (artículo 10.2 TRLCI).

Ahora bien, este deber de colaboración no desdibuja el hecho de que la incorporación o la alteración de las características de un bien en el Catastro es un procedimiento formal que se articula por distintos cauces: a) declaraciones, comunicaciones y solicitudes; b) subsanación de discrepancias; c) inspección catastral y d) valoración (artículo 11.2 TRLCI).

El cauce común es el de las declaraciones, que incumbe a los titulares catastrales, sobre quienes recae la obligación de formalizarlas para incorporar en el Catastro los inmuebles y sus alteraciones. Esta obligación se exceptúa en los supuestos de comunicación (artículo 13.2 TRLCI).

Las comunicaciones se regulan en el artículo 14 TRLCI y tienen la condición de tal las que las Administraciones actuantes deben formalizar ante el Catastro en los supuestos de concentración parcelaria, de deslinde administrativo, de expropiación forzosa y de los actos de planeamiento y de gestión urbanísticos que se determinen reglamentariamente [artículo 14.c) TRLCI].

Este desarrollo reglamentario se encuentra en el artículo 35 del Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, en el que la obligación de comunicación que incumbe a las Administraciones urbanísticas alcanza, entre otros extremos, a las modificaciones del planeamiento que supongan alteraciones en la naturaleza del suelo y a los proyectos de compensación, de reparcelación y de urbanización, o figuras análogas, obligación que debe cumplimentarse en el plazo de dos meses desde el día siguiente a la publicación oficial de la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento o de los proyectos de compensación o reparcelación [artículo 36, letras d) y e) TRLCI]. El Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo:

Artículo 1.1. El Catastro Inmobiliario es un registro administrativo dependiente del Ministerio de Hacienda en el que se describen los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales tal y como se definen en esta ley.

— Artículo 3.1. La descripción catastral de los bienes inmuebles comprenderá sus características físicas, económicas y jurídicas, entre las que se encontrarán la localización y la referencia catastral, la superficie, el uso o destino, la clase de cultivo o aprovechamiento, la calidad de las construcciones, la representación gráfica, el valor de referencia, el valor catastral y el titular catastral, con su número de identificación fiscal o, en su caso, número de identidad de extranjero. Cuando los inmuebles estén coordinados con el Registro de la Propiedad se incorporará dicha circunstancia junto con su código registral.

— Artículo 6.1. 1. A los exclusivos efectos catastrales, tiene la consideración de bien inmueble la parcela o porción de suelo de una misma naturaleza, enclavada en un término municipal y cerrada por una línea poligonal que delimita, a tales efectos, el ámbito espacial del derecho de propiedad de un propietario o de varios pro indiviso y, en su caso, las construcciones emplazadas en dicho ámbito, cualquiera que sea su dueño, y con independencia de otros derechos que recaigan sobre el inmueble.

— Artículo 9.1. Son titulares catastrales las personas naturales y jurídicas dadas de alta en el Catastro Inmobiliario por ostentar, sobre la totalidad o parte de un bien inmueble, la titularidad de alguno de los siguientes derechos: a) Derecho de propiedad plena o menos plena. b) Concesión administrativa sobre el bien inmueble o sobre los servicios públicos a que se halle afecto. c) Derecho real de superficie. d) Derecho real de usufructo.

D) Catastro y Registro de la Propiedad

Conocedor el legislador de que, históricamente, nuestro Registro de la Propiedad ha carecido de una base física fehaciente, ya que reposa sobre las simples declaraciones de los otorgantes, es por ello que el artículo 3.3 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto legislativo 1/2004, de 5 de marzo: “3. Salvo prueba en contrario y sin perjuicio del Registro de la Propiedad, cuyos pronunciamientos jurídicos prevalecerán, los datos contenidos en el Catastro Inmobiliario se presumen ciertos”.

Se viene a instaurar así una presunción iuris tantum («salvo prueba en contrario«) de acierto, que solo cede ante los «pronunciamientos jurídicos» contenidos en el Registro de la Propiedad, lo que a sensu contrario quiere decir que aquella presunción iuris tantum no cederá frente a los pronunciamientos fácticos contenidos en el Registro de la Propiedad, como por el ejemplo el dato de la superficie de la finca.

Para entender adecuadamente la anterior conclusión conviene recordar que, según constante y reiterada doctrina jurisprudencial, la fe pública registral del artículo 38 de la Ley Hipotecaria actúa asegurando la existencia y contenido jurídico de los derechos inscritos (existencia del derecho real, titularidad y contenido del mismo), pero no garantiza la exactitud de los datos de puro hecho relativos a la descripción de las fincas, de tal manera que la fe pública registral no se extiende a los datos y circunstancias de mero hecho que se constatan en el Registro, tales como la naturaleza, situación, linderos y superficie de la finca inscrita, porque el Registro de la Propiedad, carece de una base física fehaciente, ya que reposa sobre simples declaraciones de los otorgantes y por ello caen fuera de la garantía que presta cuantos datos registrales se corresponden con hechos materiales o físicos, tanto a los efectos de la fe pública como de la legitimación registral, sin que, por tanto, la institución responda de los datos y circunstancias de puro hecho, ni por consiguiente de los datos descriptivos de la finca, como son los referentes a la superficie.

Ello, como ya hemos dicho, es consecuencia obligada del hecho de que nuestro Registro de la Propiedad ha carecido de una base física fehaciente, reposando sobre las simples declaraciones de los otorgantes, por lo que no garantiza los datos y circunstancias de mero hecho que se constatan en el Registro, como son la naturaleza, situación, linderos y superficie de la finca inscrita, nombres con que son conocidos los parajes o los referentes a su superficie.

Por tanto, no garantizando el principio de la fe pública registral o presunción de exactitud del Registro de la Propiedad el dato fáctico de la superficie de la finca registrada, como quiera que dicho dato como meramente fáctico no puede calificarse de «pronunciamiento jurídico», es claro que el dato de la superficie contenido en el Catastro, como registro administrativo, prevalecerá sobre el dato de la superficie contenida en el Registro de la Propiedad.

Es preciso señalar e insistir que el Catastro no constituye un «Registro de la Propiedad» llevado por la Administración pública.

Es cierto que lo deseable es que concuerden los datos del Catastro con la realidad física y jurídica de las cosas, pero el Catastro no obedece a los mismos principios que el Registro de la Propiedad. La constancia de la titularidad catastral ni aporta ni quita nada a la titularidad del inmueble. Es cierto que la titularidad catastral supone algunos efectos inmediatos, como el que la Administración pública se dirija siempre en primer lugar a quien le conste como titular del bien en los casos, por ejemplo, de expropiación forzosa de bienes inmuebles.

Pero, para determinar la propiedad es preciso acudir al Registro de la Propiedad, que es el que «hace fe»; y en caso de discrepancias, las cuestiones de propiedad son resueltas por el Orden Civil. La Administración se encuentra en este caso en un procedimiento de tipo triangular, en el que tiene que acabar mediando entre dos partes que discrepan y ejerciendo su función arbitral de aplicación de la legalidad que ha considerado más correcta. A los intereses contrapuestos de las partes hay que oponer el interés de la Administración en el mantenimiento de la legalidad y objetividad que la misma defiende por imperativo constitucional.

La doctrina contenciosa de los Tribunales Superiores se ha pronunciado, igualmente, en sentido contrario a la rectificación de la titularidad catastral cuando existe una discrepancia entre dos personas acerca de la propiedad de una misma finca.

E) No atribuye propiedades ni declara derechos

El Catastro es un Registro Público de carácter administrativo, un inventario de finalidad fiscal que no atribuye propiedades ni declara derechos. Ni el hecho de constar o haber constado en él de una forma determinada es por sí solo prueba o título de propiedad civil, posesión civil o derecho de ningún tipo en cuanto a su delimitación o deslinde, teniendo validez a efectos puramente indiciarios, por lo que en caso de duda o conflicto acerca de la propiedad o titularidad sobre los inmuebles o de sus deslinde la facultad para dilucidarlo corresponde a la jurisdicción civil a cuyos pronunciamientos firmes deberán plegarse y someterse las Gerencias Catastrales.

El Catastro encuentra su razón de ser en el ámbito tributario, es decir, se trata de un registro fiscal y su finalidad estriba en servir de instrumento para la recaudación de determinados tributos. Por ello es obvio que el Catastro carece de competencia para resolver las cuestiones relativas a la titularidad dominical de los bienes inmuebles, que es la cuestión que subyace en el presente recurso.

Las inscripciones en el Catastro sólo valdrán a efectos posesorios y dominicales, como principio de prueba, con posibilidad de demostración en contrario, pues, de momento, la finalidad primordial que presidía la creación del Catastro ha sido la de describir literal y gráficamente los predios rústicos y urbanos, con expresión de su cultivo y aprovechamiento, para que sirviese de base al reparto equitativo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

La inclusión de un inmueble en el Catastro no puede, por sí sola, constituir un justificante del dominio, ya que tal tesis conduciría a convertir a los órganos administrativos encargados de esos registros, en definidores del derecho de propiedad.

No cabe atribuir a las inscripciones catastrales la significación definidora de la titularidad jurídica de las fincas inscritas, y sí solamente el alcance de un principio de prueba, con posibilidad de mostración en contrario.

Con dicho limitado alcance respecto de la titularidad de los bienes inmuebles, las competencias para la gestión del Catastro vienen atribuidas a las Gerencias Territoriales.

La referencia legal hoy hay que buscarla en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales [LRHL].

Asimismo, es preciso dar cuenta del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI).

Resulta también aplicable el Real Decreto 1030/1980, de 3 de mayo, por el que se dispone la coordinación del Catastro Topográfico Parcelario con el Registro de la Propiedad Inmobiliaria

F) La inscripción en el Catastro no acredita dominio

El Tribunal Supremo en múltiples oportunidades ha destacado que la inclusión de un inmueble en un Catastro no ostenta fuerza probatoria para acreditar el dominio, representando un simple indicio de que el objeto inscrito puede pertenecer a quien figura como titular de él, en dicho Registro, y, tal indicio, unido a otras pruebas, puede llevar al ánimo del Juzgador el convencimiento de que, efectivamente, la propiedad pertenece a dicho titular, sin que pueda constituir por sí solo un justificante de tal dominio, ya que tal tesis conduciría a convertir a los órganos administrativos encargados de ese Registro en definidores del derecho de propiedad y haría inútil la existencia de los Tribunales de Justicia, cuya misión es precisamente la de declarar los derechos controvertidos (SSTS 2-3-1996 y 26 mayo 2000, entre otras).

Señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 diciembre 1998 que «el Catastro afecta sólo a datos físicos (descripción, linderos, contenido, etc.) nada más, no sienta ninguna presunción de posesión dominical en favor de quien en él aparece propietario«, las inscripciones catastrales no definen la situación jurídica de las fincas, sino que son un principio de prueba, con posibilidad de demostración en contrario.

Por tanto, al ser inoperante como título los datos catastrales expresados en la segunda inscripción, ha de estarse a los descritos en la primera.

Existe una línea jurisprudencial uniforme que no necesita de cita expresa que considera que el pronunciamiento sobre la titularidad de un bien corresponde al orden jurisdiccional civil.

La jurisprudencia contencioso-administrativa se muestra especialmente rigurosa en todos aquellos asuntos en los que está implicada una cuestión de propiedad, puesto que la propiedad es la cuestión civil por excelencia. Ahora bien, esta doctrina jurisprudencial no impide valorar las circunstancias de cada caso y examinar si la actuación administrativa es conforme a Derecho, sin perjuicio de que las partes puedan acudir a los Juzgados y Tribunales del orden civil a fin de declarar, reclamar o delimitar su propiedad.

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José Alfredo Caballero Gea

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