Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

José Alfredo Caballero Gea

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Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A) El artículo 1 de la Ley 39/2015, de 1 de oct., del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas determina su ámbito objetivo de aplicación. El artículo 2 de la misma, su ámbito subjetivo de aplicación.

El título preliminar, de disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. Entre sus principales novedades, cabe señalar, la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones. Se prevé la aplicación de lo previsto en esta Ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de Sector Público, si bien las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas y supletoriamente por la presente Ley.

Asimismo, destaca la previsión de que sólo mediante Ley puedan establecerse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma, pudiéndose concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, ni a la concreción que, en normas reglamentarias, se haya producido de los órganos competentes, los plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, las formas de iniciación y terminación, la publicación de los actos o los informes a recabar, que mantendrán sus efectos

B) Estado y comunidades autónomas

a) Procedimientos administrativos común y especiales

Sin perjuicio del obligado respeto a los principios y reglas del «procedimiento administrativo común», que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia —lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas—, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa “ratione materiae”.

La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho.

En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias.

De esta delimitación de la competencia aquí concernida pueden extraerse ya las siguientes conclusiones:

a) En primer lugar, que el diseño del «procedimiento administrativo común», esto es, de esa estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las Administraciones públicas en todos sus procedimientos (Sentencia Tribunal Constitucional [STC] 227/1988) es competencia exclusiva del Estado.

b) En segundo lugar, y derivado de lo anterior, que en esa tarea el Estado goza de libertad, pues con respeto a los principios que la propia Constitución le impone, como pueden ser el acatamiento de las garantías del artículo 24.2 Constitución en la regulación del procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 18/1981, de 8 de junio), la eficacia de la Administración ex artículo 103.1 Constitución, o la garantía de la audiencia del interesado «cuando proceda» de acuerdo con el artículo 105 c) Constitución, aquél puede optar por varios modelos posibles.

c) En tercer lugar, que la titularidad de la competencia impuesta por el artículo 149.1.18 Constitución hace que esa valoración corresponda hacerla única y exclusivamente al Estado, y que su resultado solamente pueda verse constreñido por el respeto a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas. Así, es claro que el Estado no puede interferir en la organización interna de éstas, señalando los órganos competentes para determinados trámites como por ejemplo la presentación de solicitudes (STC 190/2000, de 13 de julio, fundamento jurídico [FJ] 11 a)) o imponiendo órganos estatales de control frente a los propios de las Comunidades Autónomas, como pueden ser el Consejo de Estado (STC 204/1992, de 26 de nov., FJ 5) o la Intervención General del Estado (Sentencias Tribunal Constitucional [SSTC] 150/2012, de 5 julio, FJ 11, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 12), ni tampoco regular un concreto modo de ejercer las competencias autonómicas (STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 6) o, en general, establecer una regla competencial «específica en la materia» (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 6), pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las «normas ordinarias de tramitación» del procedimiento [SSTC 175/2003, de 30 sept., FJ 10 c), y 126/2002, de 20 mayo, FJ 10 a)].

Pero fuera de estos límites impuestos, por las competencias específicas y propias de las Comunidades Autónomas, el Estado tiene competencia para establecer las normas del procedimiento administrativo que aseguren un tratamiento común de todos los administrados en los aspectos más importantes de sus relaciones con las distintas Administraciones públicas.

d) Y en último lugar, que naturalmente los procedimientos especiales por razón de la materia que regulen las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus competencias deben siempre «respetar» ese modelo o estructura general definidos por el Estado (así, entre otras, SSTC 188/2001, de 20 de sept., FJ 11; 178/2011, de 8 de nov y 150/2012, de 5 de julio), pues de otro modo éste no cumpliría su función de ser el procedimiento administrativo «común».

b) Procedimiento especial, arts. 1.2 y 129.4.2º

Los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo de la Ley 39/2015 no excluyen la competencia autonómica para regular trámites de procedimiento administrativo especial en el marco del procedimiento común. Antes bien, condicionan su ejercicio a fin de promover el «tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones Públicas» [SSTC 55/2018, FJ 9 b), y 227/1988, FJ 27]. De este modo los preceptos impugnados, lejos de negar la capacidad del Estado y las comunidades de adoptar normas de procedimiento administrativo especial, la presuponen.

El preámbulo de la Ley 39/2015 razona sobre el alcance de esta competencia: «Con esta nueva regulación no se agotan las competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades “ratione materiae” o para concretar ciertos extremos, como el órgano competente para resolver, sino que su carácter de común resulta de su aplicación a todas las Administraciones públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo ha venido reconociendo el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, al considerar que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de procedimiento administrativo común con carácter.

c) Exigencia de norma con rango de ley

Conforme al artículo 1.2 de la Ley 39/2015, las comunidades autónomas y el propio Estado, cuando regulen los trámites de procedimiento administrativo especial de elaboración de actos en el marco de sus respectivos títulos competenciales, deberán utilizar instrumentos con rango legal.

La previsión viene a confiar las regulaciones procedimentales a la ley y, en sus respectivos casos, a las normas gubernamentales con rango de ley.

Esto supone, ciertamente, una limitación de la capacidad de autoorganización de las comunidades autónomas.

Ahora bien, esta limitación no puede considerarse lesiva de las competencias de las comunidades autónomas por las siguientes razones:

(i) El precepto controvertido no impide con carácter absoluto o general el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia procedimental por los órganos competentes de las comunidades autónomas. Antes bien, «las Comunidades Autónomas conservan la capacidad de optar entre los instrumentos legal y reglamentario en una serie no desdeñable de aspectos: órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar» [STC 55/2018, FJ 6 c)].

(ii) La norma controvertida desarrolla una reserva de ley que tiene su fundamento en una garantía constitucional, como ha reconocido la STC 55/2018, FJ 6 c): «Los incisos controvertidos del artículo 1.2 de la Ley 39/2015 inciden legítimamente en la capacidad organizativa de las Comunidades Autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y trasparente a los procedimientos administrativos, todo ello en desarrollo de una garantía constitucional [art. 105 c) CE]. Hay pues ‘razones constitucionales’ [STC 41/2016, FJ 7 c)] que justifican la reserva de ley establecida». Procede, en consecuencia, descartar que la exigencia de norma con rango de ley invada las competencias estatutarias de las comunidades autónomas. Sentencia Tribunal Constitucional, Pleno 110/2018, 17 oct. 2018. Rec. inconst. 3865-2016.

C) Competencia estatal

a) Constitución, reserva en exclusiva al Estado

La Constitución reserva en exclusiva al Estado, primero, los principios o normas que definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración (STC 227/1988, FJ 32), esto es, la regulación del procedimiento entendido en sentido estricto (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); y, segundo, las normas que “prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (STC 227/1988).

El Tribunal Constitucional ya ha admitido en anteriores pronunciamientos que el Estado está habilitado en virtud del art. 149.1.18 CE para establecer normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos “ratione materiae” [STC 61/1997, FJ 25 c)], por lo que la competencia estatal en materia de procedimiento administrativo común no se detiene, única y exclusivamente, en la regulación de la institución desde una perspectiva abstracta y desvinculada de los procedimientos especiales (STC 130/2013, FJ 8).

Artículo 149.1.1 de la Constitución [CE]:

(i) no reserva al Estado un ámbito material, sino que lo habilita a condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas con el fin de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales;

(ii) no responde a la lógica de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo;

(iii) no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica;

(iv) se limita al establecimiento de las condiciones básicas imprescindibles o necesarias para garantizar la igualdad, por lo que su regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho o deber de que se trate; y

(v) en ausencia de normativa estatal introduciendo dichas condiciones básicas, las comunidades autónomas podrán ejercer sus competencias sin impedimentos y sin por ello vulnerar el art. 149.1.1 CE.

Constituye doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que la Constitución no atribuye en exclusiva al Estado la regulación de los procedimientos administrativos especiales “ratione materiae”, “al tratarse de una competencia conexa a las que el Estado o las comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la administración” (por todas, STC 227/1988); así que “cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, a esta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla” (STC 227/1988, FJ 32).

b) Hacienda, general

El Estado tiene atribuida la competencia exclusiva sobre “hacienda general” (art. 149.1.14 de la Constitución [CE]), así como la potestad originaria para establecer tributos mediante ley (art. 133.1 CE), lo que, unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las comunidades autónomas (art. 157.3 CE), determina que aquel “sea competente para regular no solo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las comunidades autónomas respecto de las del propio Estado” [Sentencias del Tribunal Constitucional [SSTC] 192/2000, FJ 6; citada, entre otras, en SSTC 16/2003, de 30 de enero, FJ 11; 72/2003, de 10 de abril, FJ 6; 31/2010, de 28 de junio, FJ 10; 32/2012, de 15 de marzo, FJ 6; 130/2013, de 4 de junio, FJ 5; 26/2015, de 19 de febrero, FJ 4 b), y 33/2018, de 12 abril, FJ 5 a)].

De esta forma, el Estado está constitucionalmente habilitado para establecer, dentro del denominado “marco general de todo el sistema tributario”, normas generales de ordenación y aplicación de todos los tributos que conforman el sistema tributario español para garantizar la igualdad en las condiciones del cumplimiento del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que el art. 31.1 de la Constitución [CE] establece con carácter general para todos los ciudadanos del territorio nacional.

Y ello porque “es consecuencia del art. 31.1 CE […] la unidad del sistema tributario en todo el territorio nacional como indeclinable exigencia de igualdad de los españoles” (Sentencia del Tribunal Constitucional [STC] 19/1987, FJ 4, en materia de haciendas locales, trasladable plenamente a las haciendas autonómicas).

De una parte, hemos reiterado que “el art. 149.1.14 CE confiere al Estado la competencia exclusiva para dictar un conjunto de normas […] que proporcionen el marco jurídico para la estructura y funcionamiento del sistema tributario, ordenando mediante ley los principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria” [SSTC 19/2012, FJ 3 b), y 26/2015, FJ 4 b); con cita de las SSTC 19/1987, FJ 4, y 135/1992, de 5 de octubre, FJ 6].

Esto, unido a que la regulación sustantiva de los derechos y obligaciones de contenido económico de las administraciones públicas tiene su anclaje en el art. 149.1.14 CE (STC 130/2013, FJ 5), trae como consecuencia que el Estado recoja en la Ley general tributaria, al amparo del art. 149.1.14 CE.

De otra parte, el art. 149.1.14 CE ampara al Estado a la hora de introducir reglas procedimentales específicas de hacienda general que impongan criterios directamente vinculados con el cumplimiento igualitario del deber constitucional de contribuir en todo el territorio nacional, sin descender a la previsión de trámites de pura gestión. Precisamente en el ejercicio de la función estatal de coordinación entre haciendas (art. 156.1 CE), el Estado puede legítimamente dictar, ex art. 149.1.14 CE, principios y normas jurídicas generales de procedimiento en el ámbito tributario con el fin de “garantizar que el ejercicio del poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de ‘un sistema tributario’ (art. 31.1 CE)”, introduciendo, para ello, requisitos y trámites específicos dirigidos a asegurar el adecuado y efectivo cumplimiento del deber de contribuir en condiciones de igualdad en todo el territorio, con independencia del carácter estatal o autonómico del tributo en el que se concrete dicho deber constitucional y de cuál sea el ente público territorial, estatal o autonómico, que lo establezca o exaccione.

Ahora bien, la apreciación de que la ordenación general de la tributación exija una cierta dosis de homogeneidad técnica derivada de la configuración constitucional de la materia tributaria como una unidad (sistema) no impide afirmar al mismo tiempo que el Estado no puede ir más allá de una competencia de coordinación con las haciendas autonómicas en la regulación de los aspectos comunes a la estructura y aplicación de los diversos tributos (art. 156.1 CE), pues el bloque de la constitucionalidad presupone la existencia de las mismas como “exigencia previa o paralela a la propia organización autonómica” (STC 14/1986, FJ 2) y de su autonomía financiera (tributaria) ex art. 156.1 CE.

Por ello, este título debe ser ejercido de forma que salvaguarde en todo caso la propia existencia del poder tributario autonómico, de manera que la coordinación no llegue a tal grado de desarrollo que produzca un vaciamiento de la competencia autonómica que la Constitución les reconoce directamente (art. 133.2 CE), y que han asumido como propias todos los estatutos de autonomía, pues como afirmamos tempranamente “ninguno de los límites constitucionales que condicionan dicho poder tributario (y, sin duda, el art. 149.1.14 CE lo es) puede ser interpretado de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella potestad tributaria” [Sentencias del Tribunal Constitucional 53/2014, FJ 3 a); 26/2015, FJ 4 b); 120/2018, FJ 3 c); 4/2019, FJ 3 c), y 22/2019, FJ 3 c)].

D) Ayuntamientos

a) Autonomía local

La autonomía local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 de la Constitución, goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que supone que ha de preservarse una institución «en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar» (SSTC 170/1989, FJ 9; 109/1998, FJ2).

Pero esta garantía institucional de la autonomía local que la Constitución reconoce «no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial». La atribución de las competencias a los entes locales corresponde al legislador estatal y autonómico, en el marco de sus respectivas competencias sectoriales, sin que el legislador al que corresponda concretar tales competencias, estatal o autonómico, pueda desconocer los criterios que al respecto establezca la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [LRBRL], a fin de garantizar un mínimo que dote de efectividad a la garantía de la autonomía local por ser esta ley básica estatal «el cauce y soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional» (STC 159/2001).

Esta compleja articulación de las competencias de los entes locales en la que ocupa una posición singular la LRBRL, hasta el punto de integrarse en el denominado «bloque de constitucionalidad», se explica en la sentencia del Tribunal Constitucional [STC] 159/2001, en estos términos:

«En el sistema arbitrado por el art. 2.1 LRBRL, se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que, en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la misma LRBRL han establecido» (STC 214/1989 de 21 de diciembre FJ 3) (…) Por ello, únicamente teniendo en cuenta esta doble función y este doble contenido de la LRBRL alcanza su pleno sentido lo que hemos dicho en otras ocasiones: que se trata de una ley que, por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 CE, «tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico» (STC 259/1988 de 22 de diciembre FJ 2), integrándose sin dificultad, en aquella parte que sea concreción de principios constitucionales, dentro del llamado «bloque de la constitucionalidad» (art. 28.1 LOTC), según dijimos en las SSTC 27/1987, de 27 febrero, FJ 5, y 109/1998, de 26 mayo, FFJJ 5 y 12.

Por consiguiente, sólo en estos términos, y partiendo de la dualidad de contenidos de la LRBRL (de un lado, aspectos que se refieren a la autonomía local constitucionalmente garantizada y, de otro, aspectos de simple regulación legal de los entes locales), puede afirmarse que el encaje constitucional esencial de la LRBRL se encuentra en los arts. 137, 140 y 141 de la CE, aunque por razones competenciales también halle fundamento en el título competencial estatal del art. 149.1.18 CE, pues «en el esquema constitucional de la distribución territorial de competencias, una de las adjudicadas al Estado con carácter exclusivo tiene por objeto las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y, entre ellas, por tanto, de la local» (STC 385/1993 de 23 de diciembre FJ 3, con referencia a la STC 214/1989 de 21 de diciembre)»».

Así pues, las leyes estatales y autonómicas, cada una en el ámbito de su respectiva competencia, son las que deben atribuir a las entidades locales las competencias necesarias para asegurar la intervención de dichas entidades en la gestión de sus respectivos intereses (art. 2.1 LRBRL), identificando el legislador básico una serie de materias de interés local (art. 25.2 LRBRL) para que, dentro de ellas, las leyes, estatales o autonómicas, atribuyan a los entes locales competencias propias en función de ese interés local (STC 41/2016, FJ10.b).

Entre estas materias que describe el art. 25.2 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [LRBRL] se encuentra el urbanismo, atribuido por la Constitución a las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3 CE) y éstas «están legitimadas para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada” (STC 259/2001, FJ 4).

Tras estas consideraciones generales que hemos entendido necesarias para enmarcar la cuestión sobre la que tenemos que pronunciarnos, y ya en relación con la cuestión concreta por las que nos pregunta el auto de admisión, relativa al control de legalidad sobre actos de las entidades locales en materia de urbanismo, ya tempranamente el Tribunal Constitucional (STC 4/1981, FJ 3, entre otras) declaró:

«En principio, los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo central de la autonomía de las Corporaciones locales, ello no obsta a que el Legislador, en ejercicio de una legítima opción política, pueda ampliar el ámbito de la autonomía local y establecer con carácter general la desaparición de esos controles».

Y eso es lo que ha hecho el legislador estatal que, en la LRBRL, entre cuyas previsiones de carácter básico se encuentran los arts. 65 y 66, remite a las Administraciones estatal y autonómica ante la jurisdicción contencioso-administrativa para la impugnación de actos o acuerdos de las entidades locales contrarios al ordenamiento jurídico o que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas. Habiendo declarado el Tribunal Constitucional que dichos preceptos tienen carácter de normativa básica estatal derivada del art. 149.1.6ª y 18ª de la Constitución (STC 214/1989, fundamento jurídico 23) que, como tal, ha de ser respetada por el legislador autonómico y, además, son expresión de una legítima opción legislativa estatal ampliadora del ámbito de la autonomía local (STC 213/1988).

Así pues —y con ello alcanzamos la primera conclusión de interés para la cuestión que debemos resolver—, este régimen de control de legalidad de los acuerdos de las Corporaciones locales debe ser respetado por el legislador autonómico.

Ha matizado, asimismo, el Tribunal Constitucional que, para que opere el régimen establecido por estos preceptos, es necesario que exista un previo acto o acuerdo por parte de la entidad local sobre cuya valoración jurídica se discrepe ya que, si este acto administrativo municipal no existe, no se produce un control de legalidad de la actuación del ente local que es lo que los preceptos mencionados impiden por entender que tal valoración de la legalidad del acto de la administración local sólo puede ser realizado por los Tribunales.

Como explica la STS 11/1999, FJ 2, la aplicación del régimen impugnatorio establecido con carácter básico en los arts. 65 y 66 LRBRL «presupone un acto administrativo sobre cuya corrección jurídica se proyectan dos valoraciones contradictorias. Por una parte, la que hace la Administración autonómica teniéndolo por nulo, a partir de cuya calificación atrae para sí la competencia municipal. Por otra, la que late en la inactividad municipal cuya raíz puede responder no a desidia o abandono sino al convencimiento de que la licencia en cuestión no adolece de tacha alguna o de aquella tacha extrema. Tal planteamiento dialéctico sólo puede encontrar solución en sede jurisdiccional, como disponen los arts. 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local [LRBRL], cuyo carácter básico ha sido reconocido por este Tribunal (STC 214/1989). A menos de desfigurar tal modelo de autonomía local no se puede dar prevalencia a la opinión de la Comunidad Autónoma frente a la de la Corporación Local”.

En cambio, cuando tal acto administrativo habilitante de la entidad local no existe, ya no se trata «de una circunstancia con un componente esencialmente jurídico que implique una valoración desde tal perspectiva y cuyo enjuiciamiento rebase la competencia de la Administración autonómica, sino que exige tan sólo la comprobación de un hecho, dato objetivo e incontestable, para cuya verificación no resulta necesaria ninguna operación de hermenéutica jurídica y, por ello, no se está en presencia de un juicio o control de legalidad, sino de un acto de mera comprobación. Por ello resulta constitucionalmente viable aquí la posibilidad de sustitución». STS, Cont., Sec. 5, 28 junio 2021, 930/2021, rec. 1625/2020.

b) Urbanismo

El legislador básico estatal ha establecido en los arts. 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [LRBRL], un sistema que determina que el control de la legalidad de los actos municipales que causan estado —como son las licencias urbanísticas—, por suponer el ejercicio de competencias propias locales, esté confiado exclusivamente a los Tribunales de Justicia (SSTC 213/1988, 148/1991, o 46/1992).

El hecho de que la Comunidad Autónoma tenga competencias en materia de suelo no urbanizable no significa que al amparo de la Constitución y de la LRBRL quepan cualesquiera tipo de fórmulas de control sobre los actos dictados por las entidades locales en el ámbito de su competencia que puedan incidir en aquéllas, como son las licencias urbanísticas que puedan afectar a esa clase de suelo, ya que el sistema arbitrado con carácter básico por la LRBRL impide, como hemos visto, la sustitución de la entidad local por la Comunidad Autónoma cuando el incumplimiento que se le atribuye se refiera a la valoración de la ilegalidad de un acto.

En definitiva, habiendo determinado el legislador estatal con carácter básico que el control de la legalidad de los actos municipales, por suponer el ejercicio de competencias propias locales, esté confiado exclusivamente a los Tribunales de Justicia, a ello debe estarse, sin que pueda una Administración autonómica en su ámbito competencial asimismo exclusivo en materia urbanística establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido en los arts. 65 y 66 LRBRL, y, en consecuencia, no es posible el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de la licencia.

De conformidad con cuanto hemos razonado, en el sistema arbitrado por la Constitución y la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [LRBRL], no le es posible a una Administración autonómica en su ámbito competencial exclusivo en materia urbanística establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido, con carácter básico, en los arts. 65 y 66 LRBRL, y, en consecuencia, no es posible el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia. STS, Cont., Sec. 5, 28 junio 2021, 930/2021, rec. 1625/2020.

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José Alfredo Caballero Gea

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